Международное право: государство

Международное право в первую очередь регулирует отношения между государствами, определяя их взаимные права и обязанности, поэтому необходимо иметь четкое представление о том, чем является государство с точки зрения международного права. На этот вопрос можно привести несколько развернутых вариантов ответа. Однако следует отметить, что, как правило, на практике спорные ситуации возникают по различного рода конкретным вопросам, на которые не влияет трактовка правовых критериев.

В Конвенции Монтевидео 1933 года, дающей определение прав и обязанностей государств, в статье 1 закрепляются четыре признака государства, как субъекта международного права:

1. постоянное население;
2. определённая территория;
3. собственное правительство;
4. способность к вступлению в отношения с другими государствами.

Первые три признака (а) – (с) соответствуют критериям, принятым международной практикой, и так называемой доктрине трех элементов («Drei-Elementen-Lehre»), сформулированной немецким правоведом Георгом Еллинеком в конец девятнадцатого века. Их следует рассмотреть отдельно, прежде чем переходить к обсуждению дополнительных признаков.

Территория.

Контроль территории является сутью государства. Это краеугольный камень «территориального суверенитета», устанавливающего исключительную компетенцию государства устанавливать или санкционировать правила поведения, охраняемые от нарушений с помощью мер силового принуждения, и не допускать иностранные правительства осуществлять любые действия без получения разрешения в пределах ее границ. Ведущим прецедентом в этой связи является судебное дело по острову Пальмас. Дело касалось спора между Нидерландами и США о суверенитете над островом, расположенном примерно на полпути между Филиппинами и в настоящее время индонезийским архипелагом Нануса. Стороны передал вопрос на рассмотрение в Постоянную палату третейского суда в Гааге. Макс Хубер, президент Постоянной палаты международного правосудия, был назначен в качестве единственного судьи. В своем решении 4 апреля 1928 судья Хубер отметил по поводу концепции территориального суверенитета:

Территориальный суверенитет … включает исключительное право на выражение деятельности государства. Как следствие этого права существуют обязанности: защищать на своей территории права других государств, в частности, их право на целостность и неприкосновенность в мирное и военное время, вместе с правами, на которые могут рассчитывать граждане любого государство, находящиеся на иностранной территории. Таким образом без проявления его территориального суверенитета соответствующим обстоятельствам образом, государство не может исполнять эту обязанность. Территориальный суверенитет не может быть ограничен самостоятельно в негативном аспекте, т. е. без учета деятельности других государств; ибо он служит для разделения между народами пространства, на котором ведется деятельность человека, с гарантиями минимальной защиты для них в любом месте, на страже которых стоит международное право.

Важно отметить, что понятие территории определяется как географической регион, обособленный границами от других регионов и объединенный общностью правовой системы (например, Дания и Гренландия, Франция и Мартиника, Восточный и Западный Пакистан до отделения Бангладеш в 1971 году). Оно включает воздушное пространство над землей (хотя нет соглашения о его точном верхнем пределе) и подземные недра, теоретически расположенные до центра земного шара. Оно также включает территориальное море – зону моря шириной до двенадцати миль, примыкающую к береговой линии.

Таким образом, делимитация государственных границ имеет решающее значение. Но абсолютная определенность в отношении государственной границы на практике не требуется; многие государства безрезультатно ведут пограничные споры со своими соседями с давних времен. В деле о континентальном шельфе в Северном море Международный суд постановил:

Принадлежность конкретного участка, рассматривается как принадлежность объекта, способа точного определения границ которого не существует, что-то большее чем неподдающееся определению границы может повлиять на территориальные права. Например, нет правила о том, что сухопутные границы государства должны быть полностью установлены и известны, как это часто можно видеть в различных местах и долгие периоды времени.

Важно то, чтобы государством постоянно контролировался достаточно целостный участок территории. Таким образом Израиль признается как государство, несмотря на неопределенность положения своих границ в продолжающемся арабо-израильском конфликте.

Население.

Признак «постоянного населения» связан с тем же условием, что и территория, представляющим собой материальный фактор существования государства. Например, по этой единственной причине Антарктида не может рассматриваться как самостоятельное государство. С другой стороны, то обстоятельство, что большое число кочевников движутся как в, так из страны в случае с Сомали, само по себе не препятствует признанию государственности, пока там находится значительное число постоянных жителей.

Численность населения, а также размер территории могут быть очень незначительными. При этом возникает проблема так называемых карликовый государств, которые признаны в качестве равноправных членов в Организации Объединенных Наций. Город-государство Ватикан, правительством которого является Святой престол, – административный центр Католической церкви представляет собой особый случай. Несмотря на небольшое население, Ватиканом (или Святым престолом) установлены дипломатические отношения со многими государствами, заключено значительное количество международных соглашений и принимается активное участие в деятельности международных организаций (но не является членом ООН). Однако, многие его государственные функции в действительности выполняются Италией.

Кто относится к «постоянному населению» государства определяется внутригосударственным законом «О гражданстве» – международным правом этот вопрос оставляется на усмотрение каждого государства в отдельности, за исключением ряда специфических случаев. Многие государства имеют многонациональный состав населения. Таким образом, было бы нелепо юридически требовать какой-либо этнической, лингвистической, исторической, культурной или религиозной однородности в смысле устаревшей политической концепция нации-государства. Проблемы, связанные с такими факторами, снова поднимаются под лозунгом борьбы за самоопределение и права нац. меньшинств и коренных народов, но они являются неуместными в качестве признаков существование государства. Государство осуществляет территориальную юрисдикцию над своими жителями и персональную юрисдикцию в отношении своих граждан, временно пребывающих за границей. Следовательно, основным аспектом является общая национальная правовая система, которая регулирует деятельность индивидов и различных групп в государстве.

Дееспособное правительство.

Наличие дееспособного правительства, управляющего территорией и населением, является третьим ключевым элементом, который в сочетании с двумя предыдущими характеризует государство с точки зрения международного права. Существуют два аспекта, вытекающих из наличия дееспособного управления правительством: один внутренний, другой внешний. Внутренний – существование правительства, обладающего способностью устанавливать и поддерживать правовой порядок с позиции конституционной автономии. Внешний означает способность действовать самостоятельно на международном уровне, не будучи юридически зависимым от других государств в рамках международного правопорядка.

Факт существования правительства, однако, сам по себе не является достаточным условием, если оно не в состоянии осуществлять эффективные управленческие функции. В 1920 году, Международным Комитетом юристов представлен доклад о статусе Финляндии, в котором обосновывается мнение, что она в юридическом отношении не стала суверенным государством

… трудно сказать, с какой точно даты Финляндская Республика в юридическом отношении состоялась как суверенное государство. Это событие, конечно, не могло иметь места до создания стабильной организационно-политической системы и до достаточно серьезного укрепления публичной власти, чтобы утвердиться на всей территории государства без помощи иностранных войск. Представляется, что это произошло именно в мае 1918 года, когда закончилась гражданская война и иностранные войска начали выводиться из страны, так что с этого времени стало возможным мало-помалу восстановление порядка и нормальной политической и социальной жизнь.

По тому же принципу «государство Палестина», основание которого продекларировано в 1988 году палестинскими организациями, является несостоявшимся государством из-за отсутствия действительного контроля над заявленной территорией. Однако, историческое израильско-палестинское соглашение, заключенное 14 Сентября 1993 года, и последующие соглашения в конечном счете дают надежду наладить мирный процесс, результатом которого будет установление в той или иной форме палестинской государственности, хотя этот вопрос является спорным и подлежит дальнейшим переговорам.

Требование действительного контроля над территорией не всегда строго соблюдаться; государство не прекращает своего существования, если будет временно лишено правительства в результате гражданской войны или аналогичных потрясений. Длительный период, в течении которого Ливан был де-факто разделен, не было препятствием юридической приемлемости государства. Другая ситуация – состояние отсутствия правительства в Сомали, которое было описано как «уникальное положение» в резолюции Совета Безопасности, санкционирующей гуманитарную интервенцию под эгидой ООН, ставит вопрос об упразднении международной правосубъектности страны как таковой. Даже в положении, когда вся его территория оккупирована врагом в военное время, государство продолжает существовать, при условии, что ее союзники продолжают борьбу против врага, как в случае оккупации европейских государств Германией во второй Мировой Войны. Послевоенная союзническая оккупация Германии и Японии не прекратила их государственность.

То обстоятельство, что временная недееспособность правительства сразу не оказывает влияния на юридическое существование государства, показывает не только то, что надо проводить различие между государством и правительством, но также отражает интерес международной системы в поддержании стабильности и желании избежать преждевременного изменения статус-кво, поскольку правительство не всегда лишено возможности восстановить свою дееспособность. Другая сторона медали заключается в том, что требование дееспособного правительства применяется строго, когда часть населения государства хочет отделиться и сформировать новое государство. Нет в международном праве нормы, запрещающей отделение территории от существующего государства; также не существует какой-либо нормы, запрещающей сепаратистские движения, направленные на разделение единого государства на несколько самостоятельных. Каким бы ни был исход борьбы, он должен быть принят как закон в глазах международного права. Вмешательства третьих государств в поддержке повстанцев запрещается.

Понятие дееспособного правительства тесно связано с идеей независимости, что отражает часто употребляемое выражение «государственный суверенитет», в том плане, что правительство признается таковым, если не действует по прямым указаниям и не контролируется правительством другой страны. Действительно, некоторые авторы требуют введение признака независимости качестве дополнительного критерия государственности. В международном праве, однако различие между независимыми и зависимыми государствами основывается на внешних проявлениях, а не на базовых политических реалиях; до тех пор пока государство выполняет функции свойственные независимым государствам (отправка и прием послов, подписание договоров, санкционирует и отвечает по международным претензиям и т. д.), с точки зрения международного права государство считается независимым и не проводится выяснение возможности того, что государство в сущности находится под внешним управлением другого государства. Независимое государство становится зависимым государством только, если оно заключает специальный договор или какое-либо другое правовое обязательство, согласно которому соглашается действовать под руководством другого государства или передает в управление другого государства большинство функций, относящихся к международным отношениям. Например, можно с большой натяжкой называть Украину независимым государством, в то время, когда все знают, что Украина вынуждена следовать политики США по всем важным вопросам. Однако, даже принимая во внимание все политические реалии, с точки зрения международного права невозможно дать четкое различие между зависимыми и независимыми государствами, так как все государства, даже самые сильные, подвержены различной степени давления и влияния со стороны других государств. Поэтому, хотя положение порой доходит до чисто юридической фикции, подавляющее большинство государств в данном отношении считаются «независимыми».

Кроме того важно отметить, что международное право в принципе безразлично к характеру внутренней политической структуры государства, будь она построена основе западной концепции демократии и верховенства закона, руководства единственной правящей партии, исламских представлений о государстве и обществе, монархи или республики, или любых других форм авторитарного или неавторитарного правления. Правило единое и требует только того, что правительство должно зарекомендовать себя на практике. Законность или правомерность его учреждения не имеет решающего значения для критерия государственности. Хотя Священный союз, заключенный в Европе после наполеоновских войн, пытался найти другое решение, революции и свержения правительств были узаконены международным правом; единственный актуальный вопрос: достигли ли они успеха. Выбор типа власти является внутригосударственной заботой, и эта свобода является важнейшим условием для мирного сосуществование в гетерогенной среде международного сообщества. Таким же образом, международное право не углубляется в вопрос, признает ли население легитимность власти стоящей во главе государства. Также оно не привязывается к фактической форме правления, являющейся демократической в каком-либо отношении или построенной на иного рода принципах.

Способность вести отношения с другими странами.

Наличие последнего признака (d) Конвенции Монтевидео, предложенного Латиноамериканской концепцией, часто приводится в литературе, но не является общепризнанной необходимостью. Например, Гвинея-Бисау было признано государством в 1970-е годы США и Германией на основании только первых трех признаков. В своде норм (третье издание) Американского института права присутствует этот признак хотя дополняется определенными характеристиками:

Субъект не является государством, если не обладает компетенцией, согласно собственной конституционной системе, устанавливать международные отношения с другими государствами, а также политические, технические и финансовые возможности для осуществления этого.

Фактически даже в статье 3 Конвенции Монтевидео представлены различные точки зрения:

Политическое существование государства не зависит от признания его другими государствами. Даже до своего признания государство имеет право защищать свою целостность и независимость, обеспечивать свою сохранность и процветание и, следовательно, самоорганизовываться как считает нужным, законодательно закрепляя свои интересы, управляя своими делами и определяя юрисдикцию и компетенцию своих судов. Осуществление этих прав не имеет никаких других условий, кроме осуществления прав других государств согласно международному праву.

Хотя это утверждение имеют прямое отношение к теме обсуждения правовых эффектов признания государственности, оно также подразумевает, что само существование государства не в последнюю очередь зависит от его отношения с другими государствам, а также собственного внешнеполитического потенциала.

Можно привести несколько примеров из истории зависимых государств, которые имели весьма ограниченную способность вступать в международные отношения и обычно их включают в специальную категорию. Например, бывшие колониальные страны в процессе становления независимости часто имели ограниченные возможности заключать международные соглашения. В обычной практике, дате официального предоставления независимости предшествовал период обучения, в течение которого управляющими колониальными властями делегировались определенные международные функции колонии, для того, чтобы позволить местным руководителям получить опыт ведения международных отношений. Протекторат являются еще одним примером. Основная особенность протектората заключается в том, что он сохраняет полномочия над большей частью своих внутренних дел, но дает согласие, чтобы государство-протектор осуществляло все международные функции в качестве его представителя. Однако, реальные отношения зависят от условий договора, создающего такую зависимость, а не на общих правилах, которые можно было бы обобщить. Протектораты вообще представляют собой побочное явление колониального периода, и большинство из них в настоящее время считаются независимыми государствами. «Подопечные территории» и «присоединенные территории», которые находились под управлением ООН после Второй Мировой войны также были ограничены в своей способность вести внешнеполитические сношения.

Самоопределение и признание как дополнительный признак.

Некоторые авторы делают ссылки на дополнительные факторы, которые могут иметь значение в качестве признаков государств, такие как самоопределение и признание. Однако, эти признаки не считаются принципиальными элементами государственности и обычно уславливаются, что по существу они вытекают из вопроса территориальной эффективности.

Признание другими государствами, как правило, является не более чем доказательство того, что три требования перечисленные выше соблюдены. В большинстве случаев факты представляются настолько ясными, что признание не имеет никакого значения, но при неоднозначных ситуациях признание может иметь существенное влияние. Например, признание для карликовых государств, таких как Монако и Ватикан, имеет решающее значение, иначе возможно сомнение, что их территория и население имеют достаточный размер для представления их государствами в глазах международного права. Похожие соображения применяются в случае сепаратизма; победа одной или другой стороны создает бесспорную ситуацию, в которой международное право нельзя игнорировать, и никакие признания или непризнания не изменят правового положения. Так Родезия (ныне Зимбабве) провозгласила свою независимость в 1965, но мировое сообщество по призыву Великобритании отказалось признать ее независимость. В 1970 году Родезия была провозглашена республикой, что также не получило международного признания. Только в 1980 году после затяжной гражданской войны, политических преобразований, смены названия и других государственных символов Зимбабве было признано как суверенное государство.

Федеративные государства.

Союзы государств могут принимать различные формы, но одна из важнейших форм, широко распространенная в настоящее время, является федеративное государство (или федерация), на примере конституционных системам Российской Федерации, США, Канады, Австралии, Швейцарии и Германии. Не существует единообразной модели федеративных государств, многие из которых являются «федеративными» только по названию, за счет усиленной централизации власти, но основной особенностью федеративного государства является разделение по конституции полномочий в сфере внутренних дел между федеральным центром и региональными органами власти, а осуществление иностранных дел находятся исключительно в компетенции федеральных органов.

Международное право имеет дело лишь с государствами, обладающими правоспособностью в сфере международных отношений; следовательно, федеративные государства рассматривается как субъекты международного права, но составные регионы федерации – нет. Если член федерации действует несовместимым с международными обязательствами федеративного государство образом, федеративное государство несет всю полноту ответственности по международному праву. Например, когда толпа линчевали некоторых итальянских граждан в Новом Орлеане в 1891, в США приняли на себя обязательства по выплате компенсаций в Италию, хотя предотвращении правонарушений и наказание преступников входит исключительно в компетенцию штата Луизиана, а не федеральных органов власти.

Хотя обычной практикой является положение, что иностранные дела находятся исключительно в компетенции федеральных властей, существует несколько примеров федеративных конституций, согласно которым, регионам-членам федерации предоставлена ограниченная правоспособность вступать в международные отношения. Например, в 1944 году в Конституцию бывшего СССР были внесены поправки, которые позволили Украине и Белоруссии (двум республикам в составе СССР), стать членами ООН наряду с СССР; назначение этого механизма – предоставить СССР три голоса вместо одного. Другие подобные примеры на таком уровне международных дипломатических отношений трудно найти. Представительства немецких федеральных земель Германии на европейском уровне в Брюсселе имеют иной характер. Конституцией США допускается заключение штатами договоров или соглашений с иностранными государствами только с согласия Конгресса, но с существенными ограничениями как в объеме, так и в содержании. Так не допускается обмена послами (только коммерческие представители) или вообще запрещается вступать в отношения с иностранными государствами. В последние годы провинцией Квебек были подписаны договоры по вопросам культурного характера с Францией и другими франкоязычными странами, в рамках полномочий, делегированных федеральными органами Канады. В тоже время в Европе на пути к ЕС было несколько этапов развития прямого приграничного сотрудничества между субъектами на местном и региональном уровне.