Консульские отношения

Используя терминологию Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, понятие «консульских отношений» охватывает всю совокупность отношений, установленных между двумя государствами – представляемым государством и принимающим государством – являющихся результатом выполнения консульских функций учреждениями первого государства на территории второго. Способность вступать в консульские отношения принадлежит ipso jure суверенным государствам, как субъектам международного права. Консульские отношения на ряду с дипломатическими является основными форма поддержания официальных отношений между дружественными государствами.

Установление консульских отношений.

Необходимым условием для установления консульских отношений является взаимное согласие обеих заинтересованных сторон, оформленное с помощью специального письменного или устного договора. Таким образом, исключается возможность установления консульских отношений в одностороннем порядке, так как это войдет в противоречие с нормами государственного суверенитет. Взаимное согласия сторон – исторически сложившееся правило, являющееся одним из ключевых принципов консульского права.

Консульские отношения могут быть установлены по умолчанию при согласии установить дипломатические отношения. При отсутствии специальных оговорок, такое согласие подразумевает согласие на консульские отношений. Установление дипломатических отношений без параллельных консульских отношений явление очень редкое на практике. Обратная ситуация – установление консульских отношений между государствами, которые не поддерживают дипломатических отношений – также случай достаточно необычный, но встречается все-таки чаще. В данных обстоятельствах, консульские отношения как единственные официальные отношения между двумя государствами, как правило служат, чтобы проложить путь для налаживания полноценных дипломатических отношений.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что в принципе дипломатические отношения подразумевают и консульские отношения, но не vice versa; т. е. консульские отношения могут осуществляться независимо от дипломатических отношений.

Открытие консульских учреждений.

Установление консульских отношений не следует путать с открытием консульского учреждения на территории принимающего государства, которое осуществляется с учетом специальных условий, предусмотренных в статье 4 Венской конвенции 1963 года. Так, для открытия консульского учреждения на территории принимающего государства обязательно требуется его согласия. Также необходимо одобрение принимающего государства предложенных представляемым государством местонахождения консульского учреждения, его класса и консульского округа. Кроме того, в соответствии с недавно оформившейся практикой консульских отношений, такое одобрение включает утверждение численности консульского персонала. Подобные вопросы, затрагивающие государственный суверенитет, решаются только принятием двусторонней консульской конвенции. Как правило, такая конвенция заключается отдельно, обычно путем обмена письмами, после заключения между этими сторонам соглашения об открытии консульских учреждений. Таким образом, любые изменения, связанные с принятыми положениями, например, количества консульских учреждений или расположения консульских округов, потребуют заключения новой конвенции между представляемым государством и государством пребывания.

Карта консульских округов Российской Федерации в США.

Количество консульских учреждений зависит от консульских потребностей каждого конкретного государства. Государство с большим количеством своих граждан, находящихся на территории другого государства, может иметь большее количество консульских учреждений в этом государстве, чем второе государство на территории первого. Однако, как правило, страны предпочитают придерживаться паритета. Например, Российская Федерация имеет четыре генеральных консульства в США, расположенные в Нью-Йорке, Сан-Франциско, Сиэтле и Хьюстоне; в свою очередь США имеет на территории России три генеральных консульства – в Санкт-Петербурге, Владивостоке и Екатеринбурге.

Виды консульских учреждений.

Консульские функции выполняются как рассматриваемыми специальными консульскими учреждениями, так и дипломатическими представительствами, в составе которых создаются консульские отделы.

Консульские учреждения делятся на четыре класса: генеральные консульства, консульства, вице-консульства и консульские агентства. Генеральные консульства и консульства, как правило, расположены в центральных городах принимающего государства, имеющих первостепенное значение, в которых находится большое количество граждан представляемого государства или сконцентрированы деловые и коммерческие интересы. Вице-консульства и консульские агентства располагаются в пунктах, имеющих второстепенное значение, в частности – портовых городах. Венская конвенция 1963 года не содержит достаточно полного определения консульского учреждения. Однако, если попытаться дать такое определение, необходимо принять во внимание следующие три характеристики: консульское учреждение является органом представляемого государства; ведет деятельность в принимающем государстве на постоянной основе; и осуществляет от имени представляемого государства на территории принимающего государства и с его согласия консульские функций в пределах закрепленной компетенции. Следовательно, консульские учреждения наравне с дипломатическими представительствами, являются основными постоянными органами межгосударственных отношений на двустороннем уровне.

Помимо консульских учреждений, дипломатических представительств также могут выполнять консульские функции, что прямо предусматривается в статье 3 Венской конвенции 1963 года. Это положение отражает современную практику, ставшую общей тенденцией, – посольства осуществляют консульские функции через свои консульские отделы. Для осуществления таких функций не требуется согласия принимающего государства. Посольству необходимо лишь сообщить министерству иностранных дел этого государства фамилии сотрудников, которым поручено выполнение консульских функций (Венская конвенция 1963 г., ст. 70).

Привилегии и иммунитеты.

Служащие консульского учреждения – штатные консульские должностные лица, пользуются рядом привилегий и иммунитетов (9 Венской Конвенция 1963 г., ст. 28–3) для облегчения выполнения консульских функций. Так, консульские помещения освобождаются от всех налогов, сборов и пошлин, за исключением платы за полученные конкретные услуги. Кроме того, все изделия, которые будут использоваться для официальных целей консульского учреждения освобождаются от таможенных пошлин. Консульские учреждения имеют полную свободу общения с правительством, дипломатическими представительствами и другими консульскими учреждениями представляемого государства, где бы они не находились, используя все подходящие средства связи.

Однако самые важные привилегии – неприкосновенность консульских архивов и помещений. Консульские архивы и документы неприкосновенны независимо от их местонахождения в любое время даже в случае вооруженного конфликта. То же самое можно сказать и о служебной переписки консульства. Власти принимающего государства не могут ее досматривать или конфисковать. Неприкосновенность регулируется нормами обычного международного права.

Неприкосновенность консульских помещений включает в себя два обязательства. Первое – это специальная обязанность защищать такие помещения. Эта обязанность имеет положительное содержание и профилактический характер: государство пребывания должно в каждом конкретном случае проявить предусмотрительность, как того требуют обстоятельства и принять все надлежащие меры в целях защиты от всяких вторжений или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия консульского учреждения или оскорбления его достоинства. Вторая обязанность возлагается на власти принимающего государства – это обязанность не входить в помещения консульского учреждения без согласия его главы. Это негативное обязательство распространяется только на ту часть помещений, которые используются исключительно для целей работы консульского учреждения. Кроме того, предусмотрены некоторые исключения из этого правила для экстренных случаев, когда требуются безотлагательные меры (например, в случае пожара). В таких случаях власти государства пребывания могут входить в «закрытые» консульские помещения без получения разрешения. Неприкосновенность консульских помещений, следовательно, не является абсолютной как помещения дипломатических представительств.

Вышесказанное по большей части распространяется также на консульские учреждения возглавляемым почетными консулами (статьи 58 – 62 Венской конвенции 1963 года). Главное отличие состоит в том, что неприкосновенность таких консульских помещений ограничивается обязанностью принимающего государства принимать все необходимые меры для защиты консульских помещений консульского учреждения – эта обязанность не является ни специальной, ни повышенной.

Прекращение консульских отношений.

Венская Конвенция 1963 года не содержит положений, определяющие причины, по которым консульские отношения могут быть прекращены. Однако, помимо прекращения существования представляемого или принимающего государства и последующего закрытия консульский учреждений, самым распространенным основанием является разрыв консульских отношений. Как правило решение о подобном одностороннем и дискреционном акте принимается, когда ситуация в отношениях между представляемым и принимающим государствами развивается по наихудшему кризисному сценарию. Тем не менее, правило о том, что разрыв дипломатических отношений автоматически не влечет за собой разрыв консульских отношений (1963 Венская Конвенция, ст. 2, п. 3) означает, что межгосударственные отношения могут продолжаться даже в периоды роста напряженности между государствами. Следует также отметить, что открытое военное столкновение является бесспорным основанием для прекращения консульских отношений между враждующими государствами.

В случае прекращения консульских отношений представляемое государство может поручить третьему государству охрану консульских помещений и архивов, а также защиту своих собственных интересов и интересов своих граждан. Однако это третье государство должно быть приемлемым для принимающего государства (Венская конвенции 1963 года, ст. 27). Защитные функции такого рода традиционно поручаются Швейцарии.