Консульские функции

Консульские функции — это полномочия консульских учреждений и консульских отделов дипломатических представительств по защите в государстве пребывания прав и интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц).

Консульские функции весьма разнообразны и по мере развития международных отношений их объем и характер претерпел серьезные изменения. Консулы были лишены права исполнять политические, т. е. дипломатические функции, когда широкое распространение получили постоянные посольства – дипломатические представительства. Главы дипломатических представительств стали единственными представителями глав государств. В период расцвета абсолютной монархии и формирования новой концепции суверенитета, в соответствии с которой положения внутреннего законодательства распространяются на каждого человека на территории государства, консулы были лишены существенной части своих иммунитетов и консульской юрисдикции.

В период бурного экономического подъема XIX и XX веков, развития морских и воздушных сообщений, роста объемов международной торговли консулы вновь стали играть важную роль. Дальнейший прогресс в международных отношениях привел к значительному увеличению туризма и экономической миграции, а также к расширению культурного сотрудничества. В консульские обязанности вошли выдача паспортов и виз; сбор сведений о торговле, промышленности и науке государства пребывания; регистрация рождений, браков и смертей; продвижение культурных, экономических и научных достижений представляемого государства. Таким образом, на консулов возложено множество функций, которые в ином случае должны были бы выполняться различными внутригосударственными органами.

После Второй мировой войны наблюдается тенденция к дублированию функций консульских и дипломатических служб. Распространенной практикой стало выполнение дипломатическими представителями консульских функций и выполнение консульскими должностными лицами дипломатических обязанностей. Таким образом, главная дипломатическая функция – защита интересов направляющего государства возлагается также и на консульские учреждения. Данная функция играет особо важную роль в государствах, между которыми не установлены дипломатические отношения.

Прежде чем приступить к исполнению своих обязанностей, главы консульских учреждений получают одобрение принимающего государства посредством разрешения, называемого экзекватурой. Для предоставления экзекватуры обычно не требуется проведение предварительных консультаций по кандидатуре. Однако в случае почетных консулов, которые как правило являются гражданами принимающего государства, такое предварительное согласие необходимо из-за возможной проблемы «двойной лояльности». Объем функций почетных консулов определяется представляемым государством и на практике значительно уже, чем у штатных.

Исчерпывающего перечня консульских функций не существует. Они содержатся в положениях кодифицированных международных договоров (например, Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. [Венская конвенция 1963 г.]), двусторонних консульских договорах и иных международных соглашениях, нормах международного обычного права и, что особенно важно, во внутригосударственных постановлениях, консульских уставах, регламентах, инструкциях. Консулы в принципе могут выполнять любые функции, возложенные на них представляемым государством, при условии, что выполнение этих функций не запрещается законами и правилами государства пребывания или не вызывает возражений государства пребывания (ст. 5 (m) Венской конвенции 1963 г.). Таким образом, состав и содержание консульских функции в основном определяется национальным законодательством и можно составить только их приблизительный перечень.

Консульские функции по защите прав и интересов граждан

Право государства оказывать помощь и содействие гражданам за пределами своих границ стало общепризнанным принципом международного права еще задолго до заключения Венской конвенции 1963 г.

Граждане, находящиеся за рубежом, имеют право встречаться с консулом своего государства и получать от него необходимые сведения или советы. Это право становится особенно актуальным в случае ареста или задержания на территории иностранного государства. Венская конвенция 1963 г. обязывает компетентные власти «безотлагательно» уведомлять консульское учреждение о таком факте (ст. 36 (1) (b)). Консулы проверяют причины ареста и принимают необходимые меры, чтобы связаться с задержанным, его семьей, адвокатом или переводчиком.

Консульские функции включают защиту интересов гражданина в случае преемства «mortis causa». Консулы также могут оказывать помощь своим соотечественникам в обеспечении их прав, гарантированных законодательством государства пребывания, таких как получение стипендий, алиментов, пенсий и прочих социальных выплат.

В случае смерти гражданина консулы помогают организовать транспортировку тела на родину. В критических ситуациях, например, при утрате имущества или отсутствии денежных средств для возвращения, консульские учреждения оказывают финансовую помощь.

Консулы также защищают интересы несовершеннолетних и других недееспособных лиц. Они имеют право назначать опекунов или попечителей для этих лиц. Согласно ст. 37 Венской конвенции 1963 г. принимающее государство обязано «безотлагательно уведомить компетентное консульское учреждение о любом случае, когда назначение опекуна или попечителя отвечает интересам несовершеннолетнего или другого лица, не обладающего полной дееспособностью и являющегося гражданином представляемого государства».

Ненадлежащее выполнение консульских функций консулом государства-участника Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ) представляет собой нарушение ЕКПЧ. Согласно интерпретации ЕКПЧ, право на надлежащую консульскую защиту следует рассматривать как одно из прав человека, гарантированных ЕКПЧ, даже если консул выполняет свои функции в государстве, не являющемся участником ЕКПЧ.

Консульские функции административного характера

Консульские учреждения отвечают за прием заявлений на получение гражданства и выход из него, а также за выдачу свидетельств о гражданстве. Двусторонними соглашениями данный вопрос не регулируются, поскольку гражданство является предметом внутреннего законодательства.

Консульские учреждения, в соответствии с положениями национального законодательства, могут в обязательном либо добровольном порядке ставить на консульский учет граждан, постоянно или временно проживающих в их консульском округе. Постановка на консульский учет может быть предварительным условием для предоставления гражданам консульской защиты и необходима для обеспечения их безопасности.

Консульские функции включают выдачу паспортов и проездных документов гражданам представляемого государства и виз или соответствующих документов лицам, желающим поехать в представляемое государство. В исключительных случаях некоторые консульские договоры разрешают выдачу паспортов не только гражданам, но и иностранцам и лицам без гражданства. Компетенция по выдаче виз конкретизирована в двусторонних соглашениях и внутреннем законодательстве. В некоторых случаях консулы имеют право вносить изменения в паспорта и визы или аннулировать их.

Еще одной административной функцией консулов является регистрация актов гражданского состояния. Компетенции консульских учреждений в отношении регистрации и расторжения браков определяется в соответствии с полномочиями, данными направляющим государством, и не должны противоречить законам и правилам принимающего государства. Консулы также ведут регистрацию рождений и смертей граждан представляемого государства.

Консульские функции юридического характера

Консульские функции юридического характера тесно связаны с консульской защитой граждан представляемого государства, особенно в случае их задержания, ареста или лишения свободы на территории государства пребывания.

Консул, действуя в соответствии с межгосударственными соглашениями и законами государства пребывания, имеет право передавать судебные и несудебных документы или исполнять судебные поручения от властей представляемого государства, брать присяги и свидетельские показания от граждан представляемого государства, а также опрашивать их в качестве сторон, свидетелей или экспертов в судебном процессе (см. также Консульская юрисдикция).

Консульские функции нотариального характера

Объем нотариальных функций консула зависит от двусторонних соглашений и от роли нотариусов в правовой системе представляемого государства. Согласно большинству консульских договоров, консулы имеют право составлять и удостоверять доверенности, договоры, акты, завещания граждан представляемого государства. В консульские функции может также входить легализация документов, заверение подлинности переводов и т. п.

Документы, составленные, легализованные или заверенные консульским должностным лицом и не противоречащие законодательству государства пребывания, имеют такую же юридическую силу, что и документы, составленные, легализованные или заверенные компетентными органами государства пребывания.

Консульские функции в отношении судов, воздушных судов и членов их экипажей

Одной из старейших и важнейших консульских функций является оказание помощи судам представляемого государства и членам экипажа этих судов во время их нахождения в порту, внутренних водах или территориальном море государства пребывания. Функции консула не ограничиваются только правовой защитой судов и их экипажа, но также включают решение судебных, административных, налоговых и санитарных вопросов.

Консулы обеспечивают соблюдение обязательств, налагаемых на суда представляемым государством, и поддерживают дисциплину на борту во избежание вмешательства портовых властей. Консул имеет право разрешать споры между капитаном и другими членами экипаж. Как правило, юрисдикция властей государства в отношении судов значительно уже, нежели их юрисдикция в отношении иностранцев на своей территории.

Правила, касающиеся судов, с соответствующими изменениями применяются и к воздушным судам.

Консульские функции по защите прав и интересов представляемого государства

Защита интересов государства означает, прежде всего, защиту интересов, вытекающих из международных обязательств государства пребывания. Консулы наблюдают за выполнением международных договоров и при необходимости сообщают о проблемах властям государства пребывания, а также дипломатическому представительству и министерству иностранных дел представляемого государства.

Консулы собирают любую информацию, которая может иметь отношение к представляемому государству и его гражданам. Такая практика не должна нарушать какие-либо международные обязательства или законы и правила государства пребывания. В частности, не допускается шпионаж в какой-либо форме или вмешательство во внутренние дела принимающего государства. Основное внимание при сборе сведений уделяется изменениям внутреннего законодательства государства пребывания и соглашениям, заключаемым ими с третьими государствами.

Консульские функции включают, в частности, «содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений между ними» (ст. 5 (b) Венской конвенции 1963 г.). Эта функция заключается в предоставлении сведений о направляющем государстве властям, организациям и гражданам государства пребывания через местные средства массовой информации, организации культурных выставок и торговых ярмарок, поддержке программ обмена опытом между учеными и т. п. Почетные консулы как граждане принимающего государства могут играть особую роль в укреплении экономических связей. Их знания о практических аспектах местной экономической ситуации иногда совершенно необходимы подданным представляемого государства, стремящимся наладить торгово-экономические взаимоотношения.